PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL

César Villalona

CEICOM
Julio de 2002

1.      Agotamiento del modelo agroexportador

Un modelo económico se define a partir del sector principal de la economía, alrededor del cual giran los demás, y a partir del destino de la producción. Durante un siglo el sector principal en El Salvador fue la agricultura cafetalera. La mayor parte de los dólares se generaban de las exportaciones de café y, en menor medida, de algodón (dólares sin los cuales no podrían funcionar los demás sectores, pues sirven para importar materias primas y maquinarias), el crédito se dirigía mayormente a la agricultura (sobre todo a la producción del café), el empleo se concentraba en gran medida en las fincas cafetaleras y algodoneras y los ingresos del gobierno provenían en un 35% de los impuestos a las exportaciones de café. De manera que la industria, la banca, las finanzas gubernamentales y los demás sectores económicos dependían de la evolución de la producción cafetalera y algodonera, cuyo destino principal era su venta en el exterior (Modelo Agroexportador).

Este modelo se agota a finales de los años ochenta del siglo pasado, como se puede verificar a través de los siguientes indicadores:

§      Para 1989 las exportaciones de café apenas llegaban a 228 millones de dólares, cuando en el 1979 daba 675 millones.

§      Para 1989 las exportaciones de algodón apenas llegaba a 700 mil dólares, cuando en 1979 generaba 86 millones de dólares.

§      Para 1989 ambos productos sólo aportaban el 46% de las exportaciones, cuando en 1979 (con exportaciones más altas) aportaban el 62%.

§      Las exportaciones totales del país cayeron de 1,129.9 millones de dólares en 1979 a 496 millones en 1989.

§      En 1989 sólo se exportaba el 8.6% del PIB, cuando en 1980 se exportaba el 30.1%

§      En 1989-90 el empleo en el café y el algodón había disminuido en un 70% con respecto al año cosecha 1979-80.

§      En 1989 los ingresos del gobierno por los impuestos al café apenas representaban el 5% del total. Para 1980 representaban el 28%.

§      Para 1989 el Producto Interno Bruto Agropecuario había disminuido considerablemente:

o        El aporte al PIB nacional era de 22% (6 puntos porcentuales menos que en 1980)

o        El agro captaba el 20% del crédito total (10 puntos porcentuales menos que a finales de los años setenta.

La agroexportación fue sustituida por la ayuda de la AID (3,312 millones de dólares entre 1981 y 1988 (414 millones anuales). También habían crecido las remesas, las cuales sumaban  564 millones de dólares en 1988 (valor 2.5 veces superior al café).

2.      Programa y doctrina

Con la llegada de ARENA al gobierno, en 1989, quedaron atrás diez años de proteccionismo y de intervención del Estado en la economía y se inició un programa de reducción del peso económico del Estado y de apertura comercial. Dicho programa, llamado por el Banco Mundial de “Ajuste Estructural”,  lleva 13 años de aplicación (1989-2002) y se sustenta en una doctrina económica llamada  Neoliberalismo, la cual parte de la idea de que los problemas económicos de un país se deben a la existencia de un desequilibrio comercial creciente que provoca escasez de divisas y limita la capacidad de importar, lo que afecta la inversión y la producción nacional, provoca desempleo y disminuye el ingreso. Ante esa situación, el país recurre al endeudamiento externo, para financiar importaciones y restablecer los niveles de inversión. Pero la persistencia del desequilibrio comercial vuelve a agotar las reservas y genera una situación de insolvencia ante la banca internacional. El país deja de ser sujeto de crédito y de nuevo caen las importaciones, disminuye la inversión, baja la producción y aumenta el desempleo.

Según ese enfoque, el desequilibrio comercial se debe al exceso de demanda interna frente a una producción deficitaria que obliga a elevar las compras en el exterior para complementar la escasa oferta interna. El aumento de la demanda es atribuido al déficit fiscal del gobierno, que por empeñarse en mantener un gasto público elevado y una recaudación tributaria limitada, se ve obligado a recurrir al endeudamiento interno y externo para cubrir sus gastos, con lo cual aumentan la masa monetaria en circulación más allá de las posibilidades productivas internas. Para los neoliberales, entonces, los problemas económicos radican principalmente en los errores de política fiscal y monetaria que cometen los gobiernos.

Cuando la economía llega a un nivel de agotamiento de reservas monetarias, caída de la inversión y de la producción nacional, presiones inflacionarias, déficit fiscal, inestabilidad cambiaria e insolvencia ante la banca mundial,  es decir, cuando muestra un cuadro de inestabilidad, se inicia el programa de estabilización, o de ajuste de corto plazo, el cual es impulsado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y se basa en las ideas neoliberales. La profundidad del ajuste dependerá del grado de inestabilidad que muestre la economía. Si todas las variables macroeconómicas importantes expresan desequilibrio, entonces el ajuste suele ser muy severo.

Por otra parte, también está el programa de ajuste estructural que impone el Banco Mundial (igualmente de corte neoliberal), el cual puede coincidir o no con el ajuste de corto plazo y cuyo objetivo es modificar la estructura económica para reinsertar al país en la economía mundial.

Finalmente, para los neoliberales el Estado también genera distorsiones en la economía cuando fija precios de bienes y servicios, cuando determina la tasa de interés, fija salarios, da subsidios y cobra muchos impuestos (sobre la renta) a los empresarios. Consideran que esas medidas afectan la ganancia empresarial y desestimulan la inversión privada, cae la producción y aumenta el desempleo.

3.      Objetivos del programa económico aplicado desde 1989

Cuando llegó ARENA al poder se inició el programa de Ajuste Estructural, cuyos sus objetivos eran:

a)      Modificar la estructura económica y reducir el proteccionismo para reinsertar la economía en el mercado mundial.

b)      Crear un modelo económico de exportaciones no tradicionales, sobre todo industriales.

4.      Componentes del programa

4.1  Reducción del papel del Estado en la economía como propietario de empresas

En este componente, más conocido como privatización, se ha hecho lo siguiente:

a)      Durante el gobierno de Cristiani (1989-94)

• Eliminación del monopolio del Estado en la exportación del café. Se privatizó el negocio de exportación de café. Además, fueron vendidas las instalaciones de INCAFE, que era la institución del estado encargada de la comercialización del grano, y se clausuró el Instituto Salvadoreño de Investigaciones del Café (ISIC).
• Eliminación del monopolio del Estado en la exportación de azúcar. Se privatizó el comercio exportador.
• Privatización de las importaciones del petróleo (venta de PETROCEL a la RASA).
• Cierre del IRA (se privatiza la parte del comercio interno de granos básicos que manejaba el Estado). Surge la Bolsa de Productos Agropecuarios, de Cristiani.
• Cierre del IVU.
• La administración del Instituto Tecnológico Centroamericano (ITCA) fue concesionada a FEPADE 8institución privada).
• Privatización de la banca.
• Privatización del Hotel Presidente.
• Privatización de una parte del mercado del dólar (surgimiento de las casas de cambio).
• Privatización de las consultas externas del seguro social.

b)      Durante el gobierno de Calderón Sol (1994-99)

• Privatización de los ingenios azucareros.
• Privatización de ANTEL.
• Privatización de las distribuidoras de energía eléctrica.
• Privatización de los trámites de tránsito (parte del Viceministerio de Transporte).
• Privatización del sistema de pensiones. Surgen las AFP.

c)      Durante el gobierno actual

• Arrendamiento del Aeropuerto.
• Privatización del dólar (dolarización).

4.2  Liberalización económica

Este componente consiste en abrirle paso al mercado como regulador de la actividad económica. Las medidas aplicadas son:

a)      Liberalización de los precios de 230 productos de la canasta básica.

b)      Cierre del IRA (liberalización del comercio de granos básicos).

c)      Liberación de la tasa de intereses. No la fija el mercado, sino dos bancos (Agrícola y Cuscatlán, que captan el 70 % de las ganancias y controlan el 50 de los depósitos, los préstamos, los activos y el patrimonio de todo el sistema bancario nacional).

d)      Liberalización del tipo de cambio (valor de la moneda nacional con respecto al dólar).

e)      Liberalización del mercado de tierras: las cooperativas pueden vender tierras y también pueden pagar con tierras el 15% de su deuda agraria.

f)       Reducción de aranceles (impuestos a los productos importados) según la siguiente escala: 

§         1% piso           230% Techo  (antes de Cristiani)
§         5% piso           20 % Techo (en la admón. de Cristiani )
§         0% piso           15% Techo (en la admón. de Calderón Sol)

g)      En el actual gobierno los aranceles tienen a desaparecer con las firmas de los TLC.
h)      Eliminación de los impuestos a las exportaciones de café y de azúcar.

4.3  Reforma tributaria

Lo principal de este componente consiste en disminuir o suprimir impuestos directos y aumentar la recaudación por medio de la tributación indirecta. Algunas medidas de este componente también son parte de los componentes anteriores. Durantes los gobiernos de ARENA las principales medidas fiscales han sido las siguientes:

a)      Eliminación de los impuestos a las exportaciones de café.
b)      Eliminación del impuesto a las exportaciones de azúcar.
c)      Eliminación del impuesto al patrimonio.d)      Reducción de aranceles.
e)      Reducción del impuesto a la transferencia de propiedades.
f)       Reducción del impuesto sobre la Renta:

§         del 50% sobre el excedente de 75,000 colones al 25% sobre dicho excedente (durante el Gobierno de Cristiani)

§         Eliminación del tramo exento de 75,000 colones (durante el gobierno actual).

§         Aumento del mínimo exento para los asalariados.

g)      Eliminación del impuesto de Timbres Fiscales y creación del IVA (con el 10% en 1992, 13% en 1995 y sin excepciones desde el año 2000)

h)      Eliminación de subsidios a bienes y servicios (diesel, energía eléctrica y otros).

5.      Impacto económico del programa

a)      El programa ha fortalecido a la gran empresa, sobre todo al sector financiero, al comercio importador y a la gran industria. La gran empresa se ha beneficiado de la privatización, la falta de regulación estatal y la reducción de impuestos directos y al comercio exterior.

b)      Aumentó la entrada de dólares (remesas, préstamos, fondos para la reconstrucción y elevada inversión extranjera en algunos años) y se estabilizó el tipo de cambio durante ocho años. El país se hizo sujeto de crédito de la banca comercial.

c)      La política económica de apertura comercial afectó a la agricultura, que no puede enfrentar la competencia de México, Guatemala y otros países. En cambio, el comercio importador se vio favorecido con la reducción de aranceles y con la estabilidad cambiaria de ocho años. La banca orienta el crédito al comercio, sobre todo importador.

d)      Los grandes empresarios nativos movieron sus capitales de la agricultura a la banca, los seguros, el negocio de importación y otras áreas rentables de la economía, favorecidas por la política económica.

e)      Entre 1991 y 1995 el PIB creció  a una tasa promedio de 6.5%. El PIB es el valor de todos los bienes y servicios que se producen en el país. Crecieron principalmente los sectores financiero, comercial, industrial y construcción.

f)       El sector agropecuario se desplomó. La agricultura nacional tiende a ser desplazada por los bienes agrícolas importados, sobre todo de México y Guatemala. El aporte del sector agrícola al PIB se ha reducido de más de un 20% en los años ochenta a un 12% en la actualidad. El agro dejó de ser rentable y los bancos orientan casi el 40% de sus créditos al comercio, sobre todo al comercio importador, pues la apertura comercial le da más rentabilidad a las importaciones. Al agro sólo se destina el 5% de los créditos (y la mitad la capta el café). Casi todos los bienes agrícolas tienen un nivel de producción inferior al de hace 12 años.

g)      El deterioro del agro se expresa en el desplazamiento de la pequeña producción de granos básicos por importaciones, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro.

Cuadro No. 2

El Salvador: Producción e importación de granos básicos

(en miles de toneladas métricas)

Fuente: SIECA. www.sieca.org.gt

h)      La actividad ganadera también se ha desplomado en la última década. Ver cuadro 2.

Cuadro No. 2

El Salvador: Existencia de ganado bovino, porcino y aves de corral, 1991-1999

(en miles de cabezas)

i)        El Salvador, lejos de desarrollar las exportaciones industriales (nuevo modelo), aumentó su dependencia de las importaciones. La abundancia de dólares y la política económica de reducción de aranceles y de estabilidad en el tipo de cambio, estimularon las importaciones, las cuales crecen continuamente y son financiadas por la remesas. Como resultado, el déficit comercial casi se ha triplicado (pasó de $800 millones en 1990 a $2,200 millones en el año 2001).

j)        La capacidad de importar depende de las remesas familiares y es la que permite que no haya escasez de productos y que la inflación sea relativamente baja, sobre todo desde 1993.

k)      La dolarización favorece más a los grandes importadores y banqueros (se elimina posibilidad de devaluación). Es una medida impuesta por la cúpula importadora y financiera (integrada por los mismos empresarios).

l)        El elevado crecimiento económico de la primera mitad de la década no podía sostenerse, pues el mercado interno es muy estrecho, dado el desempleo y los bajos salarios. El salario mínimo urbano es de 1,260 colones y el rural es de 730 colones, mientras la canasta básica mensual es de 5,000 colones. Por ello, a partir de 1996, la economía empezó a perder dinamismo, al extremo de que el ritmo de crecimiento de la producción es cada vez menor. La economía tiende al estancamiento.

6.      Impacto social del programa

1. Se concentró la riqueza. En su propuesta educativa de febrero de este año, FUSADES, admite que el ingreso se concentró entre 1992 y el año 2000. El siguiente cuadro muestra la desigual distribución de la riqueza.

2. El descenso de la agricultura ha provocado una mayor emigración hacia el exterior y hacia los centros urbanos. El 60% de la población vive en la zona urbana. En 1990 vivía el 40%. Muchos pequeños productores agrícolas han abandonado el campo para buscar mejor suerte en otros países, fundamentalmente en Estados Unidos. Otros han emigrado a los centros urbanos, donde proliferan las microempresas de sobrevivencia, dada la falta de empleo en las empresas privadas y en el sector público. Otra parte de la población campesina está siendo absorbida por las empresas maquileras.

3. La emigración hacia la zona urbana ha generado mayor demanda de servicios a las alcaldías, que no cuentan con recursos adecuados para cubrir dicha demanda.

4. En las ciudades ha crecido el llamado sector informal de la economía (miles de micro empresas). La población que emigra a las ciudades no encuentra empleo y se dedica a montar microempresas.

5. El desempleo es cada vez mayor.

6. El 51 % de la población vive en condiciones de pobreza. El gobierno no cuenta con suficientes ingresos para atender los problemas sociales.

7. La emigración, la pobreza y la expansión de la infraestructura en las ciudades han provocado un daño al medio ambiente. Donde habían áreas verdes ahora hay gasolineras, almacenes o supermercados. Los mantos acuíferos han perdido capacidad de recarga.

8. Con el fin de la guerra el gobierno aumentó sus gastos en educación y el analfabetismo se redujo de 22% a 17%.