La movilización de la opinión pública
La movilización de la opinión pública El Grupo Oaxaca abrió la puerta a una participación más activa de la sociedad civil en la definición de los nuevos arreglos e instituciones que implica la transición democrática, cuyos actores fundamentales
Ciudad de México (7 julio 2002).-El régimen político mexicano, durante más de siete décadas de persistencia autoritaria, utilizó discrecionalmente ciertos dispositivos políticos y legales para atenuar las diversas expresiones de la opinión pública en el campo de los discursos, las editoriales y las estadísticas.
Permitió un pluralismo limitado en las arenas electorales; constriñó las relaciones y el comportamiento de los medios y controló los temas y la opinión pública preponderante sobre ellos, sin llegar a suprimir por completo las voces críticas.
El régimen administró la opinión pública y colonizó de opiniones oficiales el espacio público; sin caer en la tentación de liquidar todas las voces disonantes, pero desplegando selectivamente acciones represivas hacia los interlocutores críticos.
El autoritarismo mexicano desarrolló una extraordinaria capacidad para administrar las vertientes de la opinión pública agregada y para fijar la agenda política del país que fue réplica de la agenda del Presidente.
El surgimiento
En este horizonte de cosas, el derecho a la información se ha convertido en los últimos años en un extraordinario catalizador de la agenda y del espacio público que, vinculados con los procesos de cambio político, propiciaron la emergencia de una nueva expresión social con capacidad de movilización de opinión pública, que se ha denominado Grupo Oaxaca.1
Dicho grupo ha conseguido posicionar en la agenda pública el tema del derecho a la información y ha desplegado una inédita capacidad para gestionarlo en el espacio público y ante los poderes del Estado, hasta el punto de haber conseguido que la propuesta de Ley Federal de Acceso a la Información Pública formulada por una comisión técnica del propio grupo, se convirtiese formalmente desde el 6 de diciembre del 2001 en una iniciativa de ley, con el apoyo de las fracciones parlamentaria del PRI, PRD, PVEM, PT y Convergencia Democrática.
La movilización de opinión pública discursiva y cabildeo se ha desplegado en diversas fases, estrechamente vinculadas con la consecución de objetivos específicos. Conviene detenerse en el análisis de cada una de las fases delimitables en el despliegue del grupo, cuyo desenlace en este tema aún no ha ocurrido.
Veamos: Delimitación temática y dinámica interna
Posicionamiento temático y elaboración del proyecto
Gestión pública del proyecto y relaciones con el gobierno
Incidencia en la agenda parlamentaria
La constitución, naturaleza y despliegue político, mediático y social del Grupo Oaxaca representa un sesgo inédito en el proceso de transición democrática del país.
El Grupo Oaxaca encuentra su impulso inicial en una iniciativa académica acompañada con la presencia de importantes y reconocidos actores mediáticos, organizaciones no gubernamentales y periodistas.
El Grupo Oaxaca no tiene dirección unipersonal; sus deliberaciones, decisiones fundamentales y orientación estratégica y táctica han radicado en el ejercicio colegiado que ha realizado la Comisión Técnica,2 integrada para cumplir un objetivo señalado en la Declaración de Oaxaca, que vio la luz el día 26 de mayo del 2001. Con esa declaración se inició la primera fase.
Delimitación temática y dinámica interna
La Declaración de Oaxaca3 se convirtió en el instrumento temático y mediático que permitió posicionarse al grupo. Para el esclarecimiento de los contenidos y alcances de un derecho en el que se subsumen las clásicas libertades de expresión, prensa e información, es imprescindible la referencia al artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, que establece que: "Todo individuo tiene el derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". La interpretación de este artículo sirvió de marco de referencia jurídica al Grupo Oaxaca.
Frente a los actores políticos y sociales que han asumido posiciones maximalistas4 tanto en contenido, como en demandas de regulación jurídica, el Grupo Oaxaca decidió subrayar las coincidencias en relación con el derecho de acceso a la información pública.
Después de varios meses de posicionamiento del tema y exigencia sin respuesta, para que el gobierno enviase su iniciativa al Congreso, el grupo decidió lanzar una nueva ofensiva política y con ello se inició la segunda fase del proceso.
Elaboración del proyecto de ley
Para atenuar el impulso gubernamental e impedir un albazo legislativo que congelara el tema sin haberlo resuelto en sus aspectos mínimos, el grupo desplegó una estrategia para sacar del debate los borradores que hasta entonces estaban en manos de la Secretaría de la Contraloría de la Federación (Secodam) y obligar al presidente a asignar la tarea de formular la iniciativa gubernamental a nuevos actores institucionales.
Para evitar el riesgo de que durante el proceso de formulación de la iniciativa ciudadana el gobierno se adelantase con un proyecto insuficiente, el Grupo Oaxaca se vuelve a reunir en la Ciudad de Oaxaca para dar a conocer un Decálogo del Derecho a la Información, publicado en los periódicos Reforma y El Universal.5
El grupo responde con una posición unificada. El gobierno pretende tomar distancia del impulso y de la iniciativa del grupo y apela a la sociedad en general, convocando a foros de consulta pública. El Grupo Oaxaca advierte que la estrategia tiene la pretensión de minimizar su iniciativa y decide no emitir ninguna opinión colegiada en las consultas, dejando a salvo la decisión de participar a quienes en lo particular así lo decidan.
Es especialmente beligerante y decisiva la posición del Grupo Reforma, que en un desplegado de una plana publicado el 25 de octubre del 2001 le dice ¡NO! a la consulta del gobierno. La puesta en escena gubernamental termina sin mayores efectos, no obstante el despliegue publicitario, las planas y los editoriales pagados en los medios escritos y electrónicos de todo el país.
En paralelo y durante más de tres meses la comisión técnica del grupo avanza en el estudio y elaboración de una iniciativa de ley. Una vez que el proyecto está listo, el 11 de octubre en una reunión con la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados y ante la presencia inesperada de los líderes de las fracciones parlamentarias del PAN, del PRI y del PRD, se presenta formalmente el proyecto de iniciativa de ley.
Con la presentación del proyecto de ley el Grupo Oaxaca entra a fondo en la disputa simbólica que se libra en el espacio público. Con este movimiento táctico se cierra la segunda fase.
Gestión pública del proyecto y tensiones con el gobierno El gobierno guarda silencio respecto de la iniciativa de ley del Grupo Oaxaca. La ofensiva política del grupo no tiene punto de retorno. Originalmente sólo pretendía que el gobierno presentara una adecuada y razonable iniciativa de ley en materia de acceso a la información pública, pero ante el pasmo gubernamental se vio empujado a tomar la iniciativa política y elaborar un proyecto de ley distinto al del Poder Ejecutivo.
El silencio es sospechoso. La trama se revela y en los primeros minutos del 1 de diciembre del 2001 el Poder Ejecutivo federal envía al Congreso su Iniciativa de Ley de Transparencia y Acceso a la Información. Se prefigura un albazo legislativo. Sólo existe una manera de impedir tal torpeza: conseguir que la iniciativa ciudadana se convierta en una iniciativa formal para obligar a la comisión legislativa correspondiente a dictaminarlas simultáneamente.
El propósito se antoja difícil, pero el desafío incita a la acción política inédita y la Comisión Técnica del Grupo Oaxaca se instala en la Cámara de Diputados para cabildear su proyecto.
La tentativa resulta exitosa y el 6 de diciembre se presenta ante el pleno de la Cámara de Diputados.
La movilización de opinión pública en su expresión de cabildeo parlamentario resultó eficaz. El gobierno toma nota con estupor de la capacidad de reacción y acción de un grupo que ante la indecisión del gobierno y del PAN, va actualizando sus objetivos y para conseguirlos despliega acciones no previstas en su agenda inicial. Con esa fecha se cierra un capítulo y se abre la cuarta y decisiva fase de un proceso hasta entonces inédito en el país.
En la agenda parlamentaria
La iniciativa del Grupo Oaxaca consigue entrar en la agenda parlamentaria. La pelota pasa al tejado del Congreso. El trámite legislativo establece que ambas iniciativas tienen que dictaminarse y con ello se siembra el imperativo de la negociación. Santiago Creel, secretario de Gobernación, invita a los diputados que suscribieron la propuesta ciudadana a participar en un esfuerzo de acercamiento de ambas iniciativas y les propone integrar una mesa de negociación.
Los diputados opositores aceptan la invitación a cambio de una condición: llamar al Grupo Oaxaca a participar en las negociaciones, bajo el compromiso de los diputados que suscribieron su iniciativa de ley, de apoyar las decisiones que el grupo tome en la mesa de negociaciones. Este acuerdo abre paso al primer ejercicio de negociación de un ordenamiento jurídico, entre representantes del gobierno y un grupo de ciudadanos respaldados por los diputados opositores al partido del Presidente.
El Grupo Oaxaca determina que dos de sus miembros6 participen como negociadores permanentes y que el resto de los integrantes de la Comisión Técnica asistan a la ronda de manera alternada.
Después de cinco jornadas de negociación se logran acuerdos en un 99 por ciento de los puntos incorporados en cada una de los dos iniciativas. Quedan al final cuatro temas sin resolver y entonces se decide trasladar los acuerdos a la comisión legislativa para que fueran los diputados quienes tomaran la última decisión.
La comisión legislativa después de un intenso escarceo suscribió el dictamen final. El gobierno y el PAN flexibilizaron posiciones, pero no cedieron en la propuesta del Grupo Oaxaca para establecer que la ley es reglamentaria del artículo 6 constitucional en relación al último párrafo y en cuanto hace a la vertiente del derecho de acceso a la información pública.
Los otros corchetes se disolvieron en el trasiego de la búsqueda del consenso. En la aceptación del principio de la positiva ficta, y en la fórmula para hacer corresponsables a los poderes Ejecutivo y Legislativo de la decisión legitimadora respecto de los cinco consejeros del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, radica la viabilidad legislativa de la iniciativa conjunta.
El Congreso de la Unión aprobó la ley y con ello puso la primera piedra del nuevo edificio institucional y jurídico para la gobernabilidad democrática del país. Se trata de un hecho inédito en la historia contemporánea. Es el aviso de la emergencia de nuevos tiempos en los que la presencia y protagonismo de importantes segmentos de la sociedad civil tienden a crecer. La aprobación de la ley es la mejor evidencia del éxito inespesperado de la movilización de opinión pública y gestión de un proyecto, por parte de un grupo que se articula ante el incumplimiento y la ineficiencia gubernamental para honrar sin regateos los compromisos que hizo el presidente Fox en su campaña, y como consecuencia de la expresión en una estructura de oportunidades del compromiso con la democracia y la libertad informativa de los integrantes del Grupo Oaxaca. 0
El autor es doctor en Ciencia Política. Profesor de la Universidad Iberoamericana. Coordinador de la Maestría en Comunicación y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
juan.escobedo@uia.mx
Notas
1 El ahora conocido como Grupo Oaxaca no surgió con ese nombre ni se constriñe en una organización formal. Se trata de un fenómeno inédito de movilización de opinión pública que tuvo su punto de inflexión con la realización del Seminario Nacional "Derecho a la Información y Reforma Democrática" convocado por la Universidad Iberoamericana, la Fundación Información y Democracia, la Fundación Konrad Adenauer, El Universal, la Asociación de Editores de los Estados , la Asociación Mexicana de Editores y la Fraternidad de Reporteros de México, el 23 y 24 de mayo del 2001 en Oaxaca, Oaxaca.
2 La Comisión Técnica del Grupo Oaxaca está constituida por Robert Rock, director general adjunto editorial de El Universal; Luis Javier Solana, asesor editorial de El Universal; Miguel Bernardo Treviño del Grupo Reforma; Jenaro Villamil de La Jornada; Luis Salomón, coordinador editorial de El Informador de Guadalajara y representante de la Asociación de Editores de los Estados; Jorge Islas de la UNAM y director jurídico de Canal Trece, Juan Francisco Escobedo, coordinador de la Maestría en Comunicación de la Universidad Iberoamericana; Ernesto Villanueva, coordinador del Centro Iberoamericano de Derecho a la Información; Issa Luna Pla, investigadora del Centro Iberoamericana de Derecho a la Información y Salvador Nava Gomar, coordinador de la Maestría en Derecho Constitucional y Democracia de la Universidad Anáhuac del Sur. Miguel Carbonell del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM participó en las primeras reuniones de la Comisión Técnica pero por razones personales y profesionales dejó de participar en el trabajo final de elaboración del proyecto de ley.
3 Ver www.fidac.org.mx
4 Considérese a la Iniciativa de Ley de Comunicación Social presentada en 1997 por las fracciones parlamentarias del PAN, PRD y PT como el último intento maximalista de regular en un solo instrumento jurídico una materia tan diversa y compleja como el derecho a la información.
5 Ver www.fidac.org.mx y la página de Juan Ciudadano en www.reforma.com
6 Jorge Islas, profesor por oposición de la Facultad de Derecho de la UNAM encabezó las negociaciones por parte del Grupo Oaxaca, acompañado por Juan Francisco Escobedo, profesor de tiempo completo de la Universidad Iberoamericana. Por parte del gobierno, encabezó los intercambios Sergio López Ayllón de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER).