La nueva ley a examen
El éxito o el fracaso de la implementación de la ley dependen tanto de la participación constante de la sociedad civil mexicana como de las acciones gubernamentales
Por KATE DOYLE
ENFOQUE/REFORMA
Ciudad de México (7 julio 2002).-La primera iniciativa de
ley de acceso a la información en la historia de México se convirtió en ley,
con su publicación en el Diario Oficial del gobierno.
Es el colofón de varias semanas de debates, negociaciones y declaraciones de última hora en el Congreso mexicano, que concluyeron el 30 de abril cuando el Senado aprobó la iniciativa por unanimidad. La votación de 86-0, que tuvo lugar cinco días después de un voto a favor igualmente unánime en la Cámara de Diputados, abrió el paso para esta histórica legislación.
La ley representa un término medio entre dos propuestas que se presentaron en el Congreso mexicano durante 2001. La primera fue producto del Grupo Oaxaca, una coalición de la sociedad civil y se presentó en octubre ante el Congreso; el 6 de diciembre fue adoptada y apoyada por miembros de todos los partidos con representación en la Cámara de Diputados, excepto el PAN, el partido del presidente Vicente Fox.
La segunda propuesta fue presentada por el gobierno mexicano, el 1 de diciembre. (Una tercera propuesta, presentada hace un año por Luis Miguel Barbosa Huerta, diputado del PRD, se incorporó en la minuta de la iniciativa del Grupo Oaxaca.) En su mayoría, la redacción de la ley final proviene de la iniciativa del gobierno, pero con ciertos cambios importantes que se hicieron a raíz de las negociaciones proseguidas durante el debate sobre la ley.
El producto final es una ley muy valiosa: bien concebida, bien articulada, e inequívoca en sus esfuerzos por garantizar el derecho de los ciudadanos a obtener información sobre su Poder Ejecutivo. Supone el principio de la publicidad, definiendo toda la información del gobierno como pública,1 e instruyendo a todas las dependencias y entidades del gobierno a favorecer el "principio de la publicidad de la información"2 por encima de la reserva. Obliga a las entidades a publicar de manera rutinaria y asequible toda la información que se refiera a sus funciones diarias, presupuestos, operaciones, personal, salarios, informes internos, y celebración de contratos y concesiones.3 Les concede a los particulares el derecho de solicitar información que aún no se ha hecho pública por medio de un procedimiento nada complicado,4 además del derecho de recurrir en contra de la decisión de una entidad de denegar la información,5 y el derecho de llevar la entidad a juicio ante un tribunal si el recurso es rechazado.
En una cláusula especial e innovadora, la ley distingue la información que se refiere a crímenes contra la humanidad o violaciones masivas de los derechos humanos como única, prohibiendo expresamente al gobierno a reservar tal información bajo cualquier circunstancia.
Si la aprobación de la ley federal de acceso a la información en México es motivo de celebración, los avances en esta materia también son bastante alentadores a nivel estatal. De hecho, una semana antes de la aprobación de la iniciativa nacional, el Congreso estatal de Sinaloa aprobó su propia iniciativa de ley de acceso a la información -que, en ciertos aspectos, es aún mejor que la ley federal. La decisión de Sinaloa ha despertado el interés de muchos otros estados mexicanos en redactar y aprobar estatutos locales parecidos.
Los objetivos más amplios de la nueva ley se plantean en el artículo cuarto: "transparentar la gestión pública", "favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos" de manera que puedan evaluar el desempeño de las entidades del gobierno, y "contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho".
A pesar de que establece de manera explícita las obligaciones de la transparencia del Ejecutivo, sus esfuerzos para establecer las mismas obligaciones para el Congreso y la judicatura carecen de entusiasmo. De por sí, esto no es motivo de preocupación; la mayoría de los especialistas en la ley de acceso a la información concuerdan en que los requisitos de la transparencia en cada uno de los tres poderes del gobierno son distintos, y deben tratarse a través de legislación distinta. Pero los activistas de la transparencia en México deben empezar inmediatamente a contemplar la clase de reglamentos que se necesiten para el Congreso y el Poder Judicial, y luego abogar para que éstos se conviertan en ley. La judicatura, ampliamente reconocida como disfuncional, corrupta y cerrada, necesita nuevo criterios de transparencia para abrir sus operaciones al escrutinio público con urgencia especial.
Las garantías de protección de la privacidad también merecen legislación aparte, aunque la nueva ley sí les concede un capítulo largo y bien elaborado.
No todos los temas que surgieron en las negociaciones previas al voto del Congreso en abril se han resuelto, y la ley final tiene sus puntos débiles. La ley procura aplicar los mismos criterios de transparencia a todas las instituciones gubernamentales y cuasi-gubernamentales mexicanas, incluso el Instituto Federal Electoral, las universidades nacionales, y los intereses comerciales del gobierno federal como el gigante petrolero Pemex, entre otras, pero los reglamentos les quedan cortos en algunos casos. Por ejemplo, los partidos políticos están obligados a divulgar las auditorías gubernamentales y los informes que entreguen al Instituto Federal Electoral, pero no están obligados a publicar información sobre sus fuentes de financiación. (El público sí puede solicitar esta información a través de la ley.)
Los artículos 13 y 14 contienen las excepciones a la divulgación. El artículo 13 enumera cinco categorías de información considerada sujeta a reserva, incorporando el concepto de "daño" -es decir, la información se reserva sólo en el caso de que su divulgación pueda causar daños identificables.
Al nivel más general, las categorías de reserva son: seguridad nacional, relaciones internacionales, estabilidad económica, vida personal, e investigaciones penales mientras siguen su curso. El artículo 14 enumera otras seis categorías de información que también se consideran exentas.
Sólo el tiempo dirá cómo las entidades interpretarán estas 11 excepciones, pero por el momento deben provocar ciertas inquietudes.
Incluye una cláusula que proviene de la iniciativa original de Fox, la cual exime toda información cuya divulgación pudiera "dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país": una protección potencialmente muy amplia, dependiendo de la interpretación que le dé la entidad.
Se les concede a los órganos judiciales y policiales posibilidades muy amplias de reservación de sus archivos, hasta los que contengan información relacionada con "investigaciones anteriores"8 y documentos tribunales "cuando no hayan causado estado".
Finalmente -lo cual es una gran decepción- la ley exenta por completo todo registro del proceso deliberativo interno del gobierno, reflejando opiniones, recomendaciones y puntos de vista.
Este punto marca un contraste fuerte con la historia detrás de la excepción comparable en la Ley de Libertad de la Información estadounidense (excepción 5), la cual ha obligado al gobierno a separar y divulgar toda información de carácter expositivo que contengan estos registros. La ley mexicana sí requiere que las decisiones finales se documenten y se publiquen.
Pero contiene una innovación significativa, sin equivalente en la legislación estadounidense. Después de enumerar las excepciones en el artículo 14, el texto declara que "No podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad." Tomando en cuenta la reserva que hasta hoy distorsiona nuestra comprensión de eventos históricos tales como la masacre castrense de estudiantes en Plaza Tlatelolco de Ciudad de México en 1968, o el papel de las fuerzas de seguridad del Estado en "desaparecer" a cientos de guerrilleros y activistas no-violentos mexicanos en los años setenta, esta cláusula tan extraordinaria de la nueva ley podría facilitar clarificaciones importantes además de mayor rendición de cuentas.
Establece la creación de órganos gubernamentales para implementar los nuevos reglamentos de transparencia. Cada entidad creará una "unidad de enlace" como oficina administrativa encargada de publicar información abierta además de responder a las solicitudes de particulares. Un nuevo "Comité de Información" supervisará los procedimientos de divulgación de la entidad y asegurará que la unidad de enlace responda de manera correcta al público. También está encargado de supervisar los criterios de reservación de información y las decisiones de divulgar o denegar la información dentro de la entidad, y organizar los documentos en poder de la entidad para archivarlos. Según el artículo 17, se les obliga a las entidades a elaborar un índice de sus archivos reservados, organizado por tema, y publicarlo cada año -una mejora significativa a la ley estadounidense.
Respecto a las unidades de enlace y los Comités de Información, puede ser motivo de inquietud el hecho de que la ley establece que se crearán y manejarán con el patrimonio ya existente de la entidad; no se le asignarán fondos adicionales para este propósito, lo cual podría provocar resentimientos y resistencias burocráticos contra los nuevos órganos.
Para implementar la ley al nivel nacional, se le requiere al gobierno establecer un nuevo Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. El Instituto jugará un papel crítico porque vigilará el proceso de acceso a la información en todos sus aspectos. En las entidades, el Instituto ayudará a establecer criterios para la reserva, proporcionará capacitación y apoyo técnico sobre la forma de publicar información abierta y responder a solicitudes, creará directivos para el manejo de datos personales, avisará a las contralorías internas en casos de supuesta infracción de la ley y recibirá informes de éstas.
Para los solicitantes, el Instituto orientará a los particulares sobre la forma de buscar información y hacer solicitudes, además de recibir sus recursos de revisión. Finalmente, estará encargado de educar tanto a los particulares como a los servidores públicos sobre la nueva garantía, preparará una guía de acceso a la información federal y producirá un informe anual al Congreso sobre la capacidad de respuesta del gobierno.
Aunque la administración de Fox quería escoger y nombrar a los siete comisionados del Instituto sin intromisión ajena, el Grupo Oaxaca pudo negociar un papel para el Congreso en este proceso, así que ahora el Senado mexicano podrá rechazar una nominación presidencial por medio de un voto mayoritario.11 A diferencia de las unidades de enlace y los Comités de Información, el Instituto tendrá un rubro propio en el presupuesto federal.
La sociedad civil mexicana ha marcado un hito histórico aprobando tales leyes federales y estatales de acceso a la información. Ellas representan el logro supremo de la larga campaña por la transparencia y la responsabilidad gubernamentales en México, una campaña que en verdad empezó en los años setenta, con esfuerzos para reformar la Constitución Mexicana y así asegurar el derecho a la información como una garantía constitucional del pueblo.
El gobierno tiene exactamente un año para hacer los cambios institucionales previstos en la Ley y preparar sus servidores públicos antes de que tome efecto. Sin embargo, los periodistas y editores, académicos, abogados, activistas de la transparencia y organizaciones de interés público que lucharon por el acceso a la información por lo mismo tienen sólo un año también.
En México, el Poder Ejecutivo históricamente ha prevalecido por encima de un Congreso débil, un sistema judicial disfuncional y una prensa manipulada; sus ciudadanos tienen poca costumbre en reivindicar -y recibir- sus derechos. Hoy, el público mexicano aún no tiene acceso a información sobre las formas más fundamentales en las que las acciones gubernamentales afectan la vida diaria, y temas como los presupuestos de escuelas locales, las estadísticas sobre el crimen, la reducción de la contaminación, los salarios de los servidores públicos, la cantidad de oficiales policiacos, los contratos celebrados y mucho más sigue inalcanzable para el ciudadano común. Para que la nueva ley de acceso a la información de México sea efectiva, los mismos grupos de la sociedad civil que se organizaron para luchar por la ley ahora tendrán que movilizarse para educar a la gente sobre cómo el uso de este derecho los puede beneficiar.
La autora es analista senior y directora del Proyecto México en el National Security Archive de la Universidad George Washington de Estados Unidos.