PPP: UN CUESTIONABLE PROCESO DE PLANEACIÓN
Abelardo Hernández Millán.
Universidad Autónoma del Estado de México.
Síntesis de la ponencia.
La presente ponencia tiene como propósito central aportar elementos y argumentos que, se espera, sean de utilidad en la discusión que académicos y otros grupos de la Sociedad Civil han iniciado a partir del anuncio oficial de la puesta en operación del PPP.
Sus fuentes y referencias son la teoría y la práctica estatales de las políticas públicas y la planeación en México, es decir, la vieja historia oficial; pero, sobre todo, las propuestas de un reciente y muy activo protagonista de esta nueva etapa histórica: la Sociedad Civil.
Es resultado de la reflexión específica acerca de cómo algunas características del proceso de planeación (sujeto, objeto, medios y resultados, principalmente) son visualizadas, contrastantemente, desde ambas ópticas.
Introducción.
La planeación es una actividad estatal. Así lo documentan su origen, su desarrollo y su actual funcionamiento.
Apoyada en la teoría de Keynes, y como práctica común de los países capitalistas europeos, se implanta y desarrolla en el período histórico del entonces vigente Estado de Bienestar, es decir, entre 1945 y fines de los años setenta, aproximadamente.
Este tipo de planeación pasó de Europa a América Latina por la tradicional vía del colonialismo intelectual. Asociada a un cierto avance tecnológico y científico, evoluciona hasta convertirse en una de las funciones más importantes del Estado.
Estamos hablando, en suma, de la planeación capitalista actual. Antes, con el triunfo de la Revolución rusa de 1917, se habían sentado las bases para instaurar una economía centralmente planificada.
La planeación surge como planificación económica o, dicho de otro modo, como intervención del Estado en la economía.
En el mundo capitalista, la planeación económica puede ser vista no sólo como expresión de la voluntad de una entidad política -el Estado- por regular y conducir la economía; sino también como instrumento útil a la reproducción del capital (paliativo de las crisis, cumplimiento de la valorización).
En este esquema, la política social es ubicada en la perspectiva de reproducción de la fuerza de trabajo, mientras que la política económica coadyuvaría a la reproducción del capital.
La planeación es una actividad de naturaleza esencialmente política, pues surge y se desarrolla asociada a la estructura y el funcionamiento del Estado.
No se trata, por tanto, únicamente de un conjunto de medidas de técnica administrativa, sino de una práctica que cobra sentido y adquiere significado dentro de la racionalidad económica y política del Estado; es decir, que ocurre en el ejercicio del poder del Estado y que, por ende, responde a intereses y propósito de los grupos dominantes.
Se trata, pues, de una práctica que pretende dar legitimidad a los gobernantes ante los gobernados. Es, por tanto, no sólo una herramienta, sino también un fin político en sí mismo.
Mencionemos finalmente que, en la versión oficial , en suma, la planeación gubernamental es un asunto a cargo del Estado, tiene como fin último el desarrollo social, y requiere para su instrumentación de la participación popular.
Esto es, al menos, lo que oficialmente se expresa. Lo cierto es que persiste una concepción obsoleta de desarrollo (ver, por ejemplo, el texto del artículo 25 constitucional), y que hasta ahora nunca se ha consultado a los sectores supuestamente beneficiarios de dicho desarrollo.
La cada vez más frecuente participación de ciudadanos organizados en asuntos públicos, ha ido aparejada de una cada vez más honda crisis de legitimidad del Estado, y de la falta de credibilidad en la democracia representativa y en el sistema de partidos políticos.
A veces se trata de protestas esporádicas; en ocasiones, de verdaderos movimientos sociales.
Sujeto.
Hablar del sujeto de la planeación supone, ante todo, constatar la existencia de instancias, reconocidas y autorizadas, integradas por personas capacitadas y responsabilizadas de identificar y definir los asuntos públicos susceptibles de ser tratados mediante políticas públicas.
Implica también, necesariamente, la intervención solicitada o interesada de personas responsables de formular, someter a revisión, implementar y evaluar las políticas públicas que, en base a criterios precisos, han sido consideradas necesarias y útiles.
El primer tipo de personas parece corresponder al perfil del político, mientras que el segundo se halla más próximo al del investigador académico; es decir, al del planificador profesional.
Si bien el sujeto abstracto de la planeación es el Estado, quien tiene la responsabilidad de su ejecución es, en concreto, el político decisor presumiblemente asesorado por el planificador.
En este proceso, el ciudadano es identificado como el destinatario de la planeación.
Señalamos aquí dos limitaciones evidentes. En primer lugar, la falta de preparación profesional que existe actualmente en México en materia de planeación; y, en segundo, la falta de voluntad del político decisor para tomar en cuenta las propuestas generadas en el medio académico.
En el caso del PPP, el sujeto de la planeación se diversifica y se multiplica. Ya no es un Estado Nacional, sino un Poder multinacional constituído por representantes de varios Estados Nacionales.
En el espacio de la Sociedad Civil, el sujeto del proceso autogestivo es el ciudadano activo, quien toma las decisiones del caso; siendo asesorado por el especialista en la materia, quien aporta su opinión calificada.
Los destinatarios son los propios ciudadanos que fungen como decisores y ejecutores y evaluadores del proceso autogestivo.
Objeto.
De acuerdo con apartados anteriores, queda claro que el objeto de las políticas son los asuntos públicos, es decir, que el tratamiento de los asuntos públicos es materia de las políticas públicas.
Se supone que dichas políticas se refieren a ideas y acciones intencionadas en torno a asuntos públicos específicos y, por tanto, pueden tener una cobertura nacional, regional o local, abarcar períodos diversos de tiempo para su cumplimiento y necesariamente, responder a demandas reales.
Pero el objeto del Estado es el ejercicio del Poder político; lo que no se puede separar del objeto de la planeación.
En el caso del PPP, sin embargo, se trata ya no solamente de políticas públicas nacionales sino transnacionales, en las que se pone el entredicho la soberanía de los países concurrentes.
El asunto público gana en auditorio, pero pierde en singularidad.
Por su parte, la Sociedad Civil se ocupa igualmente de asuntos públicos, pero su énfasis está ubicado en el nivel micro de los mismos. En este caso se ejerce un Poder cívico.
Medios.
La realización efectiva (y eficaz) de las políticas públicas implica procedimientos de administración y de planeación. Dicho de otro modo, la administración y la planeación -quizá más la segunda que la primera- pueden ser vistas como instrumentos útiles al cumplimiento de los propósitos de las políticas públicas.
El medio idóneo para llevar a cabo un proceso de planeación es, precisamente, el diseño, ejecución y evaluación de planes.
En el caso del PPP no se trata ya, en sentido estricto, de un plan, sino de un gigaplan que involucra en su realización abundantes recursos financieros, humanos y materiales.
La Sociedad Civil dispone
Resultados.
Los resultados de las políticas públicas debe ser valorados en términos del beneficio social logrado.
Hasta el momento, el proceso de planeación estatal no ha producido resultado alguno.
El PPP no ha producido aún más que un malestar generalizado entre los supuestos destinatarios de sus beneficios.
Se espera que, por el contrario, los procesos autogestivos emprendidos por la Sociedad Civil produzcan no sólo el mejoramiento material inmediato, sino también espiritual y emocional.
Otras características.
Es necesario aclarar que se trata del ejercicio de planeación asociado al desarrollo económico y social de un determinado territorio; en contraste con la planeación derivada de políticas sectoriales, que se refiere a un conjunto de actividades específicas (política de salud, educativa, etc.).
No obstante, la planeación territorial no es opuesta a la planeación sectorial sino complementaria; ambas pueden considerarse como dimensiones diferentes de una misma problemática.
Y que la planeación es, por lo general, de carácter indicativo, es decir, que consta de un conjunto de recomendaciones que no necesariamente tendrán lugar en la práctica.
Esto es así debido a una serie de circunstancias presentes hoy en los estados neoliberales. Para el caso de México, en particular, porque: el gobierno decide abandonar el control sobre el proceso económico; la política económica del país está sujeta a designios de organismos financieros internacionales; la normatividad constitucional sobre la materia es obsoleta; existen cambios y transformaciones sexenales en cuanto al “proyecto de nación”; se observan discontinuidades trianuales en los gobiernos municipales; hay una infinita diversidad de planes y programas; el gobierno se encuentra deslegitimado internamente; etc.
1. Sus procedimientos son pacíficos. Esto significa que, como vía de solución a problemas, atención a demandas o satisfacción de necesidades, rechazan toda clase de violencia.
2. Más que en la legalidad, basan sus acciones en la legitimidad (art. 39).
3. Más que en la aplicación de la ley, la atención a sus demandas están sustentadas en el cumplimiento de la justicia.
4. Son flexibles. Es decir, no se organizan de acuerdo a estructuras jerárquicas.
5. Son autónomas. En la realización de proyectos utilizan con frecuencia métodos autogestionarios o cogestionarios.
6. Son independientes. Lo que implica que no están adscritas a partidos políticos; y que, en lo económico, se sostienen principalmente de las cuotas que aporten sus integrantes.
7. Son incluyentes. Su membrecía no depende de pertenencia a clase social, profesión de credo religioso, preferencia sexual, color de piel, etc., de sus integrantes.
8. Son, en sentido estricto, radicales.
9. Construyen redes de información y de comunicación.
10. Son abiertas. Se constituyen en foro en el cual los ciudadanos exponen iniciativas de índole social diversa.
11. Son versátiles. En la práctica se parecen a los comités promotores del desarrollo comunitario; pero, a diferencia de éstos, se plantean la defensa de los derechos ciudadanos, la vigilancia de los procederes de funcionarios públicos, la observación electoral, y otros,
12. Son –o tienden a serlo- democráticas. lo que significa que todos sus miembros tienen los mismos derechos y obligaciones; que pueden participar en cualquiera de las comisiones que se nombren; que la estructura orgánica es horizontal; y que las decisiones se toman preferentemente por consenso.
13. Son más sectoriales que territoriales. En este último caso, escogen el ámbito municipal para realizar su labor en barrios, colonias, delegaciones, villas, pueblos, rancherías, etc.
Las asociaciones cívicas se involucran tanto en asuntos de alcance local o sectorial, como la falta de agua en una colonia popular; como en otros de mayor alcance y repercusión, como la falta de democracia en un país.
Parecieran estar, al mismo tiempo, en todas partes y en ninguna.
Su tamaño varía considerablemente de un lugar a otro y de un tiempo a otro.
No cuentan con un sitio designado en el organigrama de la burocracia estatal o gubernamental y, en ocasiones, ni siquiera con una sede fija.
Por supuesto, cuestionan y atentan contra el orden establecido; y en ocasiones, lo trascienden y superan. Y no sólo porque ocupan espacios vacíos, sino también porque construyen espacios propios. Un ejemplo: el pasmo del gobierno (federal y capitalino) en los sismos de 1985, fue superado in situ, por la acción solidaria de miles de ciudadanos voluntarios que, de manera ordenada, espontáneamente se organizaron para sacar de los escombros a las víctimas y brindarles auxilio.
Ya no digamos en 1994, cuando la sociedad civil –y no sólo las asociaciones cívicas constituídas- arrollaron y rebasaron, con su iniciativa de cese del fuego y de diálogo, a dirigentes políticos y a autoridades gubernamentales.
La asociaciones cívicas mexicanas, en la actualidad, no se ocupan solamente de asuntos locales de carácter social. A partir de 1988 se ocupan de asuntos nacionales de corte político, como la observación electoral.
Su activa presencia en la lucha por la democracia en México es ya un hecho incontestable.
La planeación ciudadana tendrá que ser, en primer lugar, democrática. Y, en segundo, popular. Es decir, deberá lograr la participación activa
De lo cual existen ya muchos ejemplos en la actualidad.
Conclusiones.
En resumen, la planeación territorial es un caso particular de política pública que surge como actividad estatal de carácter económica; que, por ende, es de naturaleza política y no solamente administrativa.
De lo anterior se deduce que la planeación sirve tanto al Estado como al mercado, pero difícilmente podría afirmarse que también sirve a la sociedad.
Si la planeación surge y se desarrolla asociada al Estado, puede plantearse teóricamente que la planeación se transforma cuando éste lo hace.
No es lo mismo el Estado (y por ende la planeación) en la fase de libre competencia que en la fase monopolista del capitalismo. Es diferente en el Estado de Bienestar que en el Estado Neoliberal.
Es precisamente la naturaleza política del Estado, y su relación con la Sociedad Civil lo que explica la orientación y el contenido básicos de las políticas públicas. Si el Estado, o su relación con la sociedad Civil cambia, las políticas públicas también lo harán en consonancia.
En México ha habido una RE. De un crecimiento constante -muy a tenor de los dictados keynesianos de los años 40, y también del "estilo (centralista por excelencia) post revolucionario de hacer la política y las políticas"- se pasó a su reducción -a partir de 1982 y, con mayor énfasis, de 1988.
Se busca pasar a una nueva relación entre el Estado y la Sociedad. Se rompe un tanto las fronteras entre lo público y lo privado.
La razón de ser de un Estado neoliberal: en el ámbito económico, regular el mercado; en el social, resolver problemas de pobreza y marginación.
Es en razón de lo anterior que se hace necesario que las decisiones del Estado sean racionales. Su redimensionamisnto es una de las primeras respuestas a tal exigencia. El Estado grande no favorecía lo anterior.
El Estado y la Sociedad Civil deben determinar, conjuntamente, cuáles son esos fines públicos.
La legitimación es el requisito para la elaboración del PPP y la participación ciudadana.