ALLANADO EL CAMINO HACIA CANCUN: ¿OTRO ‘EXITO’ ESTILO DOHA?
Tomado de: Enfoque Sobre Comercio
No. 81
Octubre del 2002.
Aileen Kwa*
LA PRESIÓN SUBE ...
A pesar de que la reunión ministerial de la OMC en Cancún se realizará en un año, los miembros influyentes de la OMC ya empezaron su trabajo para asegurarse la réplica de la configuración de factores que desde su punto de vista hizo de Doha un éxito.
Mientras Doha impulsó negociaciones en algunos sectores, Cancún bien podría extender las negociaciones hacia una Ronda completa y también podría endosar mayor la liberalización de sectores claves como agricultura y servicios. Sobre el tapete en Cancún estarán los nuevos aspectos de inversiones, política de competencia y transparencia en las contrataciones gubernamentales. En Cancún se necesitará alcanzar un consenso entre los miembros para decidir sobre el futuro de negociaciones en esos sectores.
Las negociaciones son bien importantes para los países desarrollados que vienen arrastrado una recesión. También se esfuerzan por asegurar que la bicicleta de liberalización de la OMC, que se cayó en Seattle y se volvió a ponerse recta en Doha, cobre más fuerza en Cancún. Para los países en desarrollo, más liberalización agrícola y de servicios y la expansión del mandato de la OMC a través de nuevos acuerdos, apretarán más la soga económica en el cuello y se prevé que les causen más daños que incluso la notoria Ronda de Uruguay.
RECREANDO LA CONFIGURACION DE FACTORES DE DOHA
La particular combinación de factores creada por las grandes potencias comerciales que en Doha condujo a una conclusión exitosa para estados Unidos y la Unión Europea incluyeron:
- Embajador Harbinson como presidente del consejo general logró producir un texto sin corchetes: indicando un consenso que en realidad no existía.
- Una serie de reuniones mini-ministeriales y reuniones de Salón Verde realizadas por 23 países que excluyeron a la mayoría
- ' Flexibilidad’ en el proceso, es decir, rompiendo las reglas procesales para lograr un consenso
- Presiones bilaterales en momentos y sitios bien pensados. Esto incluye la amenaza post 11 de septiembre: ‘están con nosotros o contra nosotros’
- Rompiendo la unidad de los países en desarrollo y aislando a los ‘duros’ como la India.
Mientras todavía falta un año antes de la reunión de Cancún, esta configuración de factores hoy en día se construye de manera sistemática.
HARBINSON
No es ninguna sorpresa que este año el ex Embajador de Hong Kong, Stuart Harbinson, haya sido elegido Presidente del Comité sobre Agricultura (el problema más polémico y sensible de la OMC) mientras todavía representaba a Hong Kong. El 10 de septiembre él ocupó un nuevo puesto como la mano derecha, el jefe de gabinete, del nuevo Director General, Supachai. Países en desarrollo que se oponen a que él continúe como presidente del Comité sobre Agricultura mientras al mismo tiempo ocupa el puesto de jefe de gabinete, han sentido presiones bilaterales o se han encontrado aislados.
El estilo de Harbinson es "construir un equilibrio de intereses en el que todos damos algo y todos conseguimos algo…" Pero los países en desarrollo terminan pagando un precio muy alto y no reciben nada remotamente significante a cambio.
Los grandes potencias organizaron dos mini-ministeriales antes de Doha cuando se percataron de que el proceso de Ginebra estaba estancado. Las reuniones Mini-ministeriales sirven para asegurar que los ministros de un núcleo de países sigan la línea deseada, a través de la negociación de tratos bilaterales al margen del proceso. El proceso continúa durante la misma reunión Ministerial donde el mismo grupo central está llamado al Salón Verde, y el paquete se arma. Esto tiene el efecto de marginar a los países no invitados a las reuniones. Luego el paquete se presenta a los demás (la mayoría) para que lo aprueben o lo dejen, con la amenaza subyacente de que cualquier país que se oponga al consenso pague el precio (el retiro de preferencias comerciales etc.).
Después de Doha, Embajador Boniface Chidyausiku de Zimbabwe relató su experiencia en el proceso pre-Doha: 'Los países fuertes comprendieron que no podían ganar en el proceso de Ginebra. Los países en desarrollo habían fortalecido su capacidad dentro del proceso de Ginebra. Dándose cuenta de que no podían lograr su agenda a través de Ginebra, empezaron a sostener reuniones entre un pequeño grupo de miembros."
La reunión que cambió el rumbo era la de México (a finales de agosto). Después de México, la gente empezó a ver las cosas de otra manera. De nuevo hubo un grupo selecto. La continuación de esa reunión fue la de Singapur, a pesar de que el Director General (DG) aseveró que no fue una reunión de la OMC. Sin embargo, tanto el presidente del Consejo General como el DG estuvieron presentes. Ellos también le pidieron al embajador de Singapur que presente un informe a todos los miembros. Según los informes de prensa, lo que salió de Singapur es muy parecido a lo acordado en Doha.
Este método es poco transparente y es una reliquia del GATT, donde los países comerciales fuertes se unieron para intentaron imponer su agenda sobre los demás.
Se planifica realizar una reunión mini-ministerial del 14 al 15 de noviembre en Sydney, Australia. Están invitados sólo 23 países, pero la conformación de este grupo es significante. Las fuertes voces disidentes están incluidos, como la de India. También incluidos son los representantes de los países africanos que desde hace algún tiempo están bajo la influencia de las grandes potencias y que funcionan para romper la unidad del grupo africana en momentos estratégicos.
Aparte del organizador, Australia, los 23 países invitados son:
Los países del Quad: EE.UU., UE, Canadá, Japón,
Otros Países Desarrollados: Corea, Nueva Zelanda, Suiza,
Países Asiáticos: China, India, Indonesia, Malasia, Singapur, Tailandia,
América Latina y Caribe: Brasil, Colombia, México y 1 representante caribeño
Africa: Egipto, Kenya, Lesoto, Nigeria, Senegal, Sudáfrica,
Esto grupo es muy parecido al grupo de los 25 participantes del Salón Verde, con unos cambios importantes. Primero, es muy significativo que la invitación no se extendió a Pakistán, una ilustración de su papel debilitado desde el 11 de septiembre y del retiro de su muy conocido y poderoso portavoz embajador en Ginebra, Munir Akram, en la primera parte de este año.
PREPARANDO EL TERRENO PARA TRATOS BILATERALES CON ESTRATÉGICOS PAISES EN DESARROLLO
También de interés es el grupo de países africanos seleccionados. En Doha, fueron los representantes del Grupo Africano – Nigeria -, y del grupos de los países menos desarrollados (LDCs) - Tanzanía -, que se invitaban a las reuniones del Salón Verde. Estos países eran presionados y esto llevó al colapso de las cuidadosamente negociadas posiciones del grupo.
De los países africanos en la lista de invitación para Sydney, es ampliamente conocido que Sudáfrica y Egipto (en gran medida) cante la melodía de EE.UU. y la UE.. Kenya y Nigeria también han sido acosados frecuentemente por EE.UU.. En Doha, Kenya lideraba A los países del ACP y su ministro, Biwott, claramente manipulado por los miembros influyentes, fue el responsable de poner sobre el tapete el ‘waiver’ (permiso) del ACP. Kenya actualmente lidera el Grupo Africano dentro de la OMC y desgraciadamente, parece haber sucumbido a las presiones de los países grandes, no ofreciendo un liderazgo fuerte hasta la fecha.
Es probable que o Kenya o Nigeria represente de nuevo al Grupo Africano en Cancún. Su invitación a Sydney muestra que los grandes ya están empezando a construir una entendimiento con sus Ministros y a emprender negociaciones con ellos. De los países menos desarrollados (LDCs), se han invitado sólo a Lesotho y Senegal. Lesotho ya dio señales de que actúa a menudo bajo la influencia de Sudáfrica (más sobre Lesotho en la sección siguiente).
Con la excepción de China, todos los ministros invitados ya señalaron (hasta mediados de septiembre) que asistirán al mini-ministerial. Según un funcionario de la India, su preferencia estaría que semejante reunión excluyente no se realiza, pero, con tal de que se realice, mejor estar allí.
LA AGRICULTURA, EL ASPECTO PRINCIPAL
Hasta ahora no existe ninguna agenda formal para Sydney, pero no resulta difícil imaginar que la agricultura será el punto principal. La reunión se sostiene solo un mes antes de que el jefe de gabinete y presidente del comité sobre agricultura, Stuart Harbinson, presente el borrador de un nuevo acuerdo sobre agricultura.
La agricultura también resulta ser el problema más contencioso en los preparatorios para Cancún. Las grandes potencias en las negociaciones sobre agricultura (EE.UU., la UE y Australia) tendrán que llegar a un acuerdo, pero la tarea que encaran, a ser abordado en Sydney, sería que Australia y EE.UU. reparen las divisiones dentro del Grupo de Cairns y sobornen o presionen a países como Indonesia para que mantengan la línea. (Ver artículo arriba.) Otra tarea crítica es vender su posición a los países fuera del Grupo de Cairns, como la India y los representantes africanos.
También existen diferencias profundas entre la posición de la UE y el Grupo de Cairns, incluyendo la fórmula para los recortes arancelarios y la magnitud de las reducciones al apoyo doméstica. Sin duda habrá algunos tratos entre la UE y los varios miembros del Grupo.
ROMPIENDO TODAS LAS REGLAS PROCESALES: ‘FLEXIBILIDAD’ EN EL PROCESO
Rompiendo las reglas procesales fue un factor importante en alcanzar el resultado de Doha. La forma borrosa del procedimiento proporcionó a los países desarrollados el espacio que necesitaban para manipular el proceso de negociación a favor de sus intereses. También les dio la oportunidad para marginar o subvertir los puntos de vista de los países en desarrollo, por ejemplo, escogiendo a presidentes 'amigos de la Ronda’ y celebrando en Doha reuniones de Salón Verde entre unos 20 países durante toda la noche.
LA PROPUESTA DEL GRUPO ‘LIKE MINDED’ (LMG)
Tan malo era el proceso previo a, y durante, la reunión de Doha, que condujo a que 15 países en desarrollo, liderados por la India, presenten al Consejo General en abril de este año un informe sobre un proceso más apropiado. Algunas de sus preocupaciones claves eran:
Proceso preparatorio en Ginebra
a) Las consultas deben ser transparentes y abiertas.
b) El borrador de la declaración ministerial debe basarse en el consenso. Cuando esto no sea posible, las diferencias deben ser totalmente y apropiadamente reflejadas. Si la mayoría de los miembros se oponen fuertemente a la inclusión de cualquier aspecto en el borrador de la declaración ministerial, entonces semejante aspecto no debe ser incluido.
c) Una declaración ministerial borrador sólo puede ser presentado a la Conferencia Ministerial por el Consejo General cuando exista un consenso para hacerlo.
Proceso dentro de las Conferencias Ministeriales:
d) Los presidentes, incluyendo los facilitadores …deben ser nombrados por consenso en el proceso preparatorio en Ginebra, a través de consultas con todos los miembros.
e) Las consultas realizadas por los presidentes/facilitadores sólo deben realizarse en reuniones abiertas. El presidente/facilitador podría convocar reuniones de defensores y antagonistas sobre el asunto asignado y cualquier miembro interesado debe ser permitido asistir a tales reuniones… el horario de cada reunión se anunciará por lo menos unas horas antes de la reunión.
f) Todo texto de negociación y decisión preliminar solamente se debe introducir en reuniones abiertas.
g) Cualquier borrador nuevo sobre aspectos específicos debe ser difundido a todos los miembros bien de antemano, para que los miembros tengan el tiempo necesario para considerarlo.
En junio tales sugerencias razonables encontraron una oposición férrea por parte de algunos países.
Una agrupación de ocho países - Australia, Canadá, Hong Kong China, Corea, México, Nueva Zelanda, Singapur y Suiza – contestaron con su propio informe sobre el proceso. Su posición, contraria al informe del LMG aseveró que "En una organización basada en sus miembros es necesario que los proceses sean flexibles. Necesitamos evitar la rigidez."
En cambio, pusieron énfasis en que los "planteamientos preceptivos y detallados para los procesos preparatorios son inapropiados y no crearán las mejores circunstancias para llegar a un consenso en la reunión de Cancún."
Su argumento es que "en procesos de esta clase, mucho depende del nivel de voluntad de los miembros y de la fuerza con la que prosiguen sus objetivos individuales. Finalmente sólo será posible lograr el consenso si los miembros están dispuestos a moderar estos objetivos y adoptar una visión más amplia de lo que sus intereses requieren. La reserva y flexibilidad serán esenciales."
Claramente, ya está definida la estrategia para lograr lo que los países del Quad y sus aliados quieren de Cancún. La misma ruptura de reglas debe ser permitido para lograr 'el consenso'. Para una organización que supuestamente funciona según las reglas, es escandaloso que estas reglas procesales se desconocen tan abiertamente, debido a que van en contra de los intereses de los influyentes.
El LMG presentó su informe junto con la demanda de que se establezcan normas procesales. El presidente del Consejo General prometió emprender consultas sobre el asunto después del receso de agosto. No es de sorprender que ya un mes después del receso de verano, ninguna consulta se ha realizado al respecto.
Un embajador de un país en desarrollo pone estos problemas en perspectiva, "la informalidad del proceso significa que es un proceso de consulta y discusión a puerta cerrada. Ese proceso significa que los fuertes llevarán la ventaja. Hay pocos países dispuestos a oponerse a algo presentado como una decisión ya tomada."
Doha tampoco había tenido ‘éxito’ sin las presiones bilaterales que se ejercieron en las capitales de los países. Mientras la Ministerial se acercaba y los embajadores basados en Ginebra permanecían intransigentes, se prestó más atención a las capitales de los países. El comisionado comercial de la U.E., Pascal Lamy, el representante comercial estadounidense, Robert Zoellick, el entonces DG, Mike Moore, además de varios funcionarios del departamento del Representante Romercial de EE.UU., trabajaron fuertemente, viajando por todo el mundo cortejando a los ministros de países en desarrollo estratégicos. Los embajadores de EE.UU., basados en las capitales de países en desarrollo, también visitaron a ministros y funcionarios. Las presiones bilaterales también eran intensas durante la Ministerial.
Esto sucede de nuevo. Por ejemplo, delegaciones estadounidenses basadas en los países en desarrollo están vendiendo su posición sobre agricultura a funcionarios de estos países. Esto ha tenido un impacto muy significativo en las negociaciones sobre agricultura en Ginebra – pues posiciones intrépidas previamente planteadas por países en desarrollo están ahora asediadas y diluidas. Por ejemplo, El Salvador, que formaba parte de la coalición de países que promovía el 'La Caja de Desarrollo” (pidiendo protección para su sector agrícola), anunció en la sesión sobre acceso a los mercados agrícolas a inicios de septiembre que apoyaría la posición de Estados Unidos que busca reducciones arancelarias drásticas.
También, antes de Doha, los embajadores basados en Ginebra que promovían posiciones contrarios a las de las potencias y quiénes se negaban a ser silenciados, se convirtieron en blancos - y fueron denunciados a sus ministros e incluso a los jefes de estado de sus países.
Este año, siguen las mismas presiones. El decidido Embajador de la República Dominicana, Federico Cuello, fue reemplazado a finales de agosto debido a su papel activo en el Grupo LMG. De igual manera, el Embajador de Pakistán fue ascendido y enviado a Nueva York a inicios de este año.
La estrategia de ‘divide y reinarás’ era otro factor crucial del 'éxito’ de Doha. En esta coyuntura, están usando estrategias similares para neutralizar a coaliciones de países en desarrollo, en particular, al Grupo LMG y al Grupo Africano.
Un ejemplo es la posición del Grupo Africano sobre como encontrar una salida expeditiva al problema del Acuerdo sobre Propiedad Intelectual (ADPIC/TRIPS) y la salud. La Declaración de Doha sobre ADPIC y la Salud Pública especifica que los miembros con insuficiente o ninguna capacidad farmacéutica podría enfrentar dificultades en el uso eficaz de la autorización obligatoria. Una solución para este problema se presentará al Consejo General para fines del 2002.
La posición del Grupo Africano plantea el uso de una variedad de elementos para encontrar una solución que mejor resuelva la crisis de salud pública cuando no existe capacidad industrial farmacéutica. Su posición es que no basta una interpretación muy completa del Artículo 30, que trata con excepciones a los derechos exclusivos conferidos por una patente. Tampoco es suficiente enmendar artículo 31, que trata con la autorización obligatoria. La posición de la UE es que Artículo 31 debe enmendarse, pero en el interino se debe abrir la posibilidad de un permiso (waiver) hasta que tal enmiendo esté acordado a nivel ministerial. En contraste, el Grupo Africano pide que se permitan todas estas medidas, y que el permiso debe ser provisional, no una solución final.
Muy inesperadamente, durante la última reunión de Consejo ADPIC, Lesotho, sin consulta previa con el Grupo Africano, presentó una propuesta que plantea que el permiso es una solución adecuada, así rompiendo las filas del Grupo Africano.
El hecho de que Lesotho, que claramente se acata a la línea de ciertos países influyentes, haya sido invitado a la Mini-ministerial de Sydney, no es buena noticia para el Grupo Africano o la coalición de los LDC.
¿DOLOR A CORTO PLAZO O PÉRDIDA A LARGO PLAZO?
Esta configuración de factores lo hace bastante difícil que los funcionarios de los países en desarrollo se opongan a una agenda que no sirve adecuadamente sus intereses. La oposición dentro de las negociaciones de la OMC, llevada a las últimas consecuencias, implica posibilidades reales de encarar una censura severa de una o otra forma. Las circunstancias y opciones para los gobiernos el Sur son, de hecho, tramposas. No presagia nada bueno que incluso los funcionarios gubernamentales con las mejores intenciones normalmente vienen pre-programados para actuar de manera pragmática, al punto de ser miope, pues tienden a aceptar pérdidas devastadoras a largo plazo para evitar el dolor a corto plazo. En el contexto político después del 11 de septiembre, los gobiernos del Sur parecen estar rápidamente perdiendo terreno.
A menos que grupos de la sociedad civil hacen suficiente presión a nivel nacional respecto a ciertas posiciones -- como no más liberalización de la agricultura y los servicios y ningún nuevo acuerdo sobre inversiones – es posible que pasemos los próximos veinte años corrigiendo los errores de Cancún.
· Aileen Kwa es socia investigadora con Focus on the Global South. Ella trabaja en Ginebra.