CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PRINCIPALES ARGUMENTOS Y SUS EFECTOS
A raíz y antes de la publicación de la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena en el Diario Oficial de la Federación el día 14 de agosto del 2001, diversos municipios y entidades federativas de la República, con población indígena y que sienten que les afecta han, venido promoviendo e interponiendo una serie de recursos políticos y legales tratando de impugnarla, encontrando entre estos últimos, el juicio de amparo y las controversias constitucionales en el ámbito nacional, entre los que figuran los municipios de Molcaxac, Puebla; Copalillo, Guerrero; Texcaltepec, Veracruz; Molcacanoc, Tabasco; Santa María Yavesía, San Juan Analco, Santa María Jaltianguis, Guelatao de Juárez, Calpulalpan de Méndez, Santiago Zacatepec, Santiago Atitlán, Santiago Amoltepec, San Agustín Tlacotepec, entre otros, todos del Estado de Oaxaca; así como el mismo Estado y próximamente el Estado de Tlaxcala. Así mismo han recurrido ante organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la propia Organización Internacional del Trabajo. En todos los casos los argumentos de fondo y de peso es que México firmó el Convenio 169 de la OIT por conducto del Presidente de la República, en ese entonces Carlos Salinas de Gortari, y posteriormente el Senado el día 11 de julio de 1990 lo ratificó, informando al Presidente tal decisión, por lo cual éste ordenó expedir el decreto, publicándose en el D. O. F. el día 3 de agosto; registrándose la ratificación ante la OIT el día 4 de septiembre de 1990, con lo cual tendría que transcurrir un año para que entrara en vigencia dicho Convenio, es decir, fue obligatorio para nuestro país a partir del 5 de septiembre de 1991. En este sentido México se encuentra comprometido ante la comunidad internacional; siendo el referido Convenio conforme a la legislación nacional Ley Suprema, por disponerlo así el artículo 133 constitucional, así como por una tesis aislada, la cual dice que los Tratados se encuentran únicamente en rango inferior de la Constitución y por encima de las leyes federales y locales. Dicho Convenio en el artículo 6 dispone: “1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;”... mas adelante, en el mismo artículo, se agrega: “2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Esto último es lo que alegan principalmente los pueblos indígenas, entre otras cuestiones, respecto del Convenio 169, pues afirman que no se les consultó en el proceso de la reforma constitucional y mucho menos llegaron a un acuerdo o lograron el consentimiento. Por otra parte los Acuerdos de San Andrés Larraínzar retoman muchísimo lo establecido en el Convenio 169, el cual firmó el Gobierno mexicano en el año de 1996, mismo que informó a la OIT argumentando que dichos Acuerdos formaban parte del cumplimiento del multicitado Convenio.
Otro de los argumentos que esgrimen es que algunas legislaturas como las de Aguascalientes, Durango, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo y Tabasco, si bien aprobaron la reforma, no lo hicieron con las mayoría requerida por sus propias legislaciones, lo que traería consigo la anulación del cómputo que realizó la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Así mismo que faltaban legislaturas por aprobar o rechazar la reforma, y que aún no se han manifestado, como Tamaulipas y Yucatán.
Por otro lado ciertos municipios y particularmente el Estado de Oaxaca sostienen que sus legislaciones están mas avanzadas que la reforma aprobada por concederles mas derechos a los pueblos indígenas, como lo son: les reconoce la libre determinación y en consecuencia la autonomía, ser entidades de derecho público (en el caso de las comunidades), ser sujetos de derechos, aplicar los sistemas normativos propios, etc.
En este orden de ideas la opción legal mas recurrida ha sido la controversia constitucional, por tal razón se hace necesario conocer el alcance jurídico o sus efectos al momento que resuelva sobre la materia la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así también respecto de las partes.
La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el D. O. F. El día 11 de mayo de 1996, en el artículo 42 estipula lo siguiente: “Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.
En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.”
Ahora bien, lo que reza el artículo 43 del ordenamiento citado es: “Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean estos federales o locales.”
Para entender lo anterior es necesario recurrir a la doctrina existente, la cual es poca en virtud de lo novedoso de las controversias constitucionales, para ello se partirá de que lo que se impugna son normas generales emitidas o promulgadas por una entidad, poder u órgano; o bien actos pronunciados también por otra entidad, poder u órgano del Gobierno Público; así mismo citaremos el ensayo “Similitudes y Diferencias entre las Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad” de José Ramón Cossío, en lo relativo a las resoluciones respecto de las controversias constitucionales. Se empezará diciendo que “el objeto es el ejercicio de un control de regularidad constitucional o legal”. Mas adelante agrega que “si bien es cierto que se ha señalado con insistencia que las resoluciones en las controversias constitucionales pueden tener efectos anulatorios generales, estos últimos tienen una serie de límites que es necesario precisar. En primer lugar, tenemos que cuando la controversia se haya planteado por la Federación contra una entidad federativa, o por la Federación contra un Municipio, o por un Estado contra un Municipio, las resoluciones que se dicten podrán tener efectos anulatorios generales siempre que se hubieren emitido por una votación de al menos ocho ministros. De no existir la votación mínima requerida, en la controversia no habrá un pronunciamiento sobre el fondo del asunto y, por ende, deberá considerarse como si no se hubiera emitido un pronunciamiento sobre el tema planteado. A pesar de que se desahogó un proceso, de conformidad con la Ley Reglamentaria la resolución que hubiera dictado en ese caso no tiene ningún efecto, ni siquiera para constituir jurisprudencia obligatoria para otros órganos... Un segundo tipo de efectos de la sentencia puede darse cuando el conflicto surge entre órganos del mismo orden normativo. En estos casos, la Constitución también exige un mínimo de ocho votos para que pueda tener efectos generales. La Constitución finalmente, dispone que en los demás casos no se requerirá de una votación calificada. Ahora bien, ¿Cuáles son los demás casos? A nuestro entender, se trata de aquellos en que un Estado impugna una norma o un acto de la Federación o un Municipio una norma de un Estado. Ahí insisto, no se requiere una votación calificada, sino simplemente una votación mayoritaria a partir del quórum de asistencia de siete ministros que prevé la actual Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En este último caso, aun cuando la Constitución y la Ley Reglamentaria disponen que los efectos de las sentencias se extenderán exclusivamente a las partes, también pueden darse efectos generales respecto del ámbito de aplicación de la norma, aun cuando estos sean relativos respecto del orden normativo de que se trate. Esta paradójica situación puede entenderse mejor a partir del siguiente ejemplo: si la Federación controvierte una norma general de carácter estatal y se pronuncia una sentencia favorable con el voto de al menos ocho ministros, la norma del Estado queda anulada; si no obtiene esa mayoría seguirá en vigor al no haberse dado ningún pronunciamiento sobre su constitucionalidad. Si, en un sentido inverso, un Estado impugna una norma de carácter federal y se falla el asunto por menos de ocho votos, el Estado puede obtener una declaración de inconstitucionalidad que al tener efectos relativos para las partes, conllevará que la norma federal impugnada no pueda aplicarse respecto del Estado que haya “ganado” la controversia. De este modo resulta curioso que cuando la federación impugna normas estatales o normas municipales, la anulación de la disposición cuestionada requiere de ocho votos, mientras que cuando los estados impugnan normas federales o los municipios normas federales o estatales, únicamente se requiere de una mayoría simple.” En renglones siguientes precisa respecto de las controversias constitucionales “...las normas no puede (sic) perder sus efectos plenos –una norma de carácter federal, por ejemplo, no puede perder plenamente sus efectos, pues lo más a lo que podría llegar es a que un Estado que impugna una norma general de la Federación y obtiene una mayoría de ocho votos de los ministros de la Suprema Corte no se aplicara (sic) la norma respecto de este Estado, pero la norma federal seguiría estando en vigor para el resto de las entidades federativas o municipios, de acuerdo con el caso que estuviéramos analizando-...” .
Por último será la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que señalará y precisará la fecha en la cual producirá sus efectos y entre en vigor la sentencia que declare anulada una reforma o acto, artículo 45 de la Ley Reglamentaria; y en lo que se refiere a las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho ministros, serán obligatorias para las Salas, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean estos federales o locales (art. 43 de la Ley Reglamentaria). También el Presidente de la Suprema Corte una vez dictada la sentencia mandará publicarla de manera íntegra en el Semanario Judicial de la Federación, la cual contendrá los votos particulares de los Ministros, y cuando se declare la invalidez de normas generales ordenará, además, su inserción en el D. O. F. Y en el órgano informativo oficial en que tales normas se hubieren publicado (art. 44 del ordenamiento invocado).
Derivado del anterior análisis nos ubicaremos en el caso presente de las controversias constitucionales planteadas e interpuestas y las que se lleguen en un futuro a instaurar ante el máximo órgano jurisdiccional de nuestro país. De entrada no se está en los casos señalados en el artículo 42, esto es, no es la Federación o el Estado nacional el que está impugnando normas o disposiciones generales en contra de los Estados o Municipios, ni las entidades federativas impugnando normas o disposiciones generales expedidas por los Municipios o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 Constitucional, sino en los supuestos mencionados en los incisos a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un municipio (o mas); e i) Un Estado (entidad federativa) y uno de sus municipios (o mas), sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, pero en sentido inverso. No se está en lo dispuesto en el artículo 42 porque allí es la Federación contra los Estados o Municipios, o los Estados contra los Municipios, y en la situación actual son los municipios contra las entidades federativas (Poderes Legislativos locales) y la Federación (Poder Legislativo y Ejecutivo) en algunos casos, por ejemplo el Municipio de Copalillo, Guerrero que está en contra del Estado a través de su Congreso Local y de la Federación representados por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, y en otros las entidades federativas contra el Estado Federal, ejemplo el estado de Oaxaca por conducto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en contra de la Federación representado por el Poder Ejecutivo y Legislativo (Cámara de Senadores, de Diputados y Comisión Permanente). Por éstas razones las resoluciones que se lleguen a emitir no tendrán efectos generales aun cuando sean falladas a favor de los Estados o Municipios por ocho ministros, únicamente tendrán efectos respecto de las partes, y podrá ser posible que hasta con 4 votos a favor de los ministros presentes los Municipios o los Estados de la Federación obtengan sentencias favorables para los pueblos indígenas, en virtud de que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece que para la instalación del Pleno se requieren solamente de 7 Ministros, mas no tendrán las resoluciones efectos generales en el país, aun y cuando combatan normas generales, y no serán obligatorias las razones expuestas en los considerandos para los órganos jurisdiccionales enunciados en el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, por no estar en los supuestos del artículo 42 y no haber alcanzado la votación de 8 ministros.